Il Comitato ONU contro la tortura pubblica le osservazioni conclusive sullo stato di attuazione della Convenzione in Italia dopo aver valutato il settimo rapporto periodico nelle sedute del 15 e 16 aprile scorso
Merita preliminarmente rilevare come le considerazioni sviluppate in questo testo non abbiano forza vincolante1 in senso stretto, ma possano comunque esercitare una pressione sia di carattere interpretativo che politico sul legislatore e sui giudici, tantopiù in un contesto nel quale i diritti umani in ambito internazionale hanno assunto un ruolo crescente nella giurisprudenza.
Il Comitato ritiene, anzitutto, di dover manifestare il proprio apprezzamento nei confronti del nostro Paese «having had the opportunity to engage in a constructive dialogue, and the responses provided to the questions and concerns raised during the consideration of the seventh periodic report».
Vanno, altresì, annoverati tra gli aspetti positivi i seguenti interventi di riforma:
• Il d.lgs. 123/2018 (per quanto riguarda i profili relativi alla salute in carcere)
• Il d.l. 130/2020, conv. in l. 173/2020 (che ha modificato la denominazione della figura del Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale)
• Il d.l. 162/2022, conv. in l. 219/2023 (che ha significativamente novellato la disciplina dettata dall’art. 4-bis ord. penit. per i c.d. reati ostativi.2
Le lacune del reato di tortura
Le osservazioni del CAT sul reato di tortura, introdotto nel nostro ordinamento con la legge n. 110 del 14 luglio 2017, si inseriscono in un dibattito già ampiamente sviluppato in dottrina e in giurisprudenza e che ha avuto modo, in più occasioni, di evidenziare la pericolosità di una fattispecie eccessivamente rigida che rischia di essere di difficile applicazione pratica.
Come già evidenziato nel precedente Rapporto risalente al 2017, il Comitato ritiene la fattispecie descritta nell’art. 613-bis c.p. inadeguata sotto un triplice profilo:
• In primo luogo, si discosta dalla Convenzione contro la tortura poiché è priva di ogni riferimento allo scopo della condotta; difatti la CAT prevede che la tortura sia volta a ottenere informazioni o una confessione, a punire la vittima, a intimidirla o a coartare la sua volontà o quella di una terza persona, o si fondi su qualsiasi motivo basato sulla discriminazione di qualsiasi genere.
• In secondo luogo, non viene configurato come reato proprio e, pertanto, non si richiede che l’autore della condotta rivesta la funzione di pubblico ufficiale3
• In terzo luogo, prevede elementi costituivi ulteriori che ne comprimono significativamente la portata rispetto a quanto descritto dall’art. 1 Convenzione.
Il Comitato sollecita, dunque, lo Stato italiano «to include a definition of torture that is in full conformity with the definition contained in article 1 of the Convention, and ensure that no exceptional circumstances whatsoever may be invoked as a justification of torture».4 Infine, «no statute of limitations should apply to the crime of torture».
Il Comitato è venuto, altresì, a conoscenza di un disegno di legge che giace nel Parlamento italiano avente ad oggetto la soppressione del reato di tortura.5 La delegazione italiana, e in particolare una funzionaria del ministero della giustizia, si è dovuta impegnare per rassicurare il CAT che questo progetto di fatto non potrà veder concluso l’iter di approvazione entro la fine della legislatura in corso.6
Le condizioni di detenzione
1) il tasso di sovraffollamento
Fenomeno per il quale l’Italia si è già trovata sul banco degli imputati ed è stata condannata per violazione dell’art. 3 CEDU di fronte alla Corte Europea dei diritti dell’uomo (Sez. II, Causa Torreggiani e altri c. Italia, 8 gennaio 2013 – Ricorsi nn. 43517/09, 46882/09, 55400/09, 57875/09, 61535/09, 35315/10 e 37818/10). Il tasso di sovraffollamento ha ormai raggiunto il 138%, ma ci sono istituti come Lucca (246%) o Milano San Vittore (231%) che hanno registrato impennate ben più significative. Una situazione analoga interessa, per la prima volta, anche gli istituti penali minorili (IPM). Il fenomeno è una criticità mai registrata prima di settembre 2023, momento nel quale si è dato avvio alla «stretta sulla giustizia minorile» ad opera del decreto-legge 15 settembre 2023, n. 123 c.d. Decreto Caivano recante “Misure urgenti di contrasto al disagio giovanile, alla povertà educativa e alla criminalità minorile, nonché per la sicurezza dei minori in ambito digitale” che ha ampliato la possibilità di applicazione della custodia cautelare per i minorenni, riducendo contestualmente il ricorso delle misure alternative al carcere.
2) la persistente scarsità di attività trattamentali
Come già rilevato nel precedente rapporto, si sottolinea un «reduced access to educational, recreational and vocational activities»
3) le criticità del cd. carcere duro
Specifica attenzione è dedicata alla condizione detentiva di chi è sottoposto all’art. 41-bis ord. penit.: un regime che, in particolare, «limits time spent outside of cells7 and interactions between prisoners and restricts visitation and contact the outside world». Tutto ciò appare esasperato, poi, dalla circostanza che la durata iniziale della misura è fissata dal legislatore in quattro anni e, nella prassi, la proroga di due anni è pressoché automatica. Il Comitato auspica, dunque, una applicazione di tale regime «to situations where such special regimes are absolutely necessary and ensure that any restrictive measures are individualized, proportionate and regularly re-evaluated».
Più in generale, il Comitato sollecita il nostro Paese a «ensure that solitary confinement, whether de jure or de facto, is used only in exceptional circumstances, as a measure of last resort and for the shortest time possible and establish a maximum duration of solitary confinement not exceeding 15 consecutive days».
L’alto tasso di eventi critici nelle carceri
Un’altra criticità segnalata dal Comitato è l’alto numero di suicidi e decessi all’interno degli istituti penitenziari, che si riscontrano in particolar modo tra i detenuti stranieri e coloro che sono sottoposti a regimi speciali. È noto, del resto, che si muore più frequentemente quando si è in stato di detenzione in carcere.8
Il Comitato rileva con riguardo all’assistenza psichiatrica come, stando alle informazioni ricevute, «is based predominantly on the distribution of medication». Inoltre, è noto «that prisoners with mental health issues may be held in isolation or remain in prison for long periods awaiting transfer to residences for the execution of safety measures», quali le R.E.M.S., la cui capacità ricettiva appare insufficiente.9 Tutto ciò induce il Comitato a suggerire un potenziamento delle strategie volte alla prevenzione degli eventi critici, anche mediante un implemento del supporto psicologico a favore dei detenuti.10
Il Comitato ha cura di segnalare altresì come una quota significativa di morti «are attributed to causes which remain undetermined pending forensic clarification, indicating significant delays in carrying out forensic examinations».
Conclusioni
Il Comitato, all’esito delle osservazioni, auspica che l’Italia si impegni a:
• migliorare le condizioni di detenzione, «including by making greater use of alternatives to detention and the recruitment of an adequate quantity of trained staff and continuing to implement plans to develop and renovate the infrastructure of prisons and other detention facilities»
• assicurare «all necessary measures (…) to ensure the right of persons deprived of their liberty» e «the highest attainable standard of health»
• garantire quanto necessario «to rehabilitation and reintegration programmes»
• implementare «measures for the prevention of inter-prisoner violence, early identification of risks, and appropriate management of dynamic security».
I deficit della figura del Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale
Introdotto con il decreto-legge n. 146/2013 convertito in legge 21 febbraio 2014, n. 10, il Garante è stato oggetto di diffuse critiche, essendo percepito, più che quale organo di garanzia, come una sorta di “ufficio stampa”, riducendosi spesso il suo ruolo a presenziare alle cerimonie ufficiali senza avere nessuna reale incidenza sul miglioramento sulle condizioni di detenzione. A questo proposito, il Comitato osserva che, «despite a large number of visitsin recent years, comparably few reports on these visits have been published». Non solo, ma viene altresì sottolineato che, trattandosi di «political appointments based on political considerations», si percepiscono «repercussionson its independence or the perception thereof».
L’introduzione del reato di rivolta penitenziaria
L’introduzione del c.d. reato di rivolta (art. 415-bis c.p.) ha suscitato, fin dal suo apparire, non poche critiche da parte della dottrina. È stato rilevato, in particolare, come la scelta di incriminare atti di mera inerzia inottemperante, ancorché collettiva, significhi azionare l’armamentario penale-criminale senza necessità.11 Tutto ciò è parso riprodurre una concezione del carcere come «un ordinamento ‘sezionale’ autonomo da quello generale e ispirato invece ai principi ordinamentali delle istituzioni totali».12 In altre parole, questa previsione, più che funzionale a prevenire e punire le rivolte, sembra manifestare «la volontà di interpretare il carcere come una dinamica di rapporti di forza, invece che di dialogo, crescita, riabilitazione e risocializzazione».13
Il Comitato, a sua volta, anche riprendendo le osservazioni critiche già espresse dall’OSCE, osserva come questa nuova fattispecie «criminalizes passive resistance to orders or rules in prisons». Pertanto, ne sollecita la revisione in conformità «with international human rights standards», così da garantire che «all human rights defenders are able to carry out their legitimate work in an enabling environment, free from intimidation or other forms of harassment».
Note
- G. CAVALLI, L’Onu mette l’Italia alla sbarra in 47 paragrafi: carceri, tortura e respingimenti nel rapporto del Comitato Cat in La Notizia, 2026.
- T. OLIVIERI, Dalla definizione alla disciplina, l’Onu bacchetta l’Italia sulla tortura in Italia Oggi, 11.5.2026.
- M. CASTELLANETA, Pubblicate le osservazioni conclusive del Comitato ONU contro la tortura: preoccupano gli accordi dell’Italia con Libia e Albania, https://www.marinacastellaneta.it, 8.5.2026.
- Anche E. DOLCINI, Brevi note sulla tortura nel codice penale italiano (art. 613 bis c.p.) in Sistema penale, 2024, p. 6 esprime un giudizio tranchant sulla disciplina introdotta nel 2017 che si presenta come una «struttura complessa e contorta, assai lontana dalla lineare definizione contenuta nella Convenzione Onu».
- Difatti, la Proposta di legge Vietri 623/2023 prevede l’introduzione di una nuova aggravante comune all’art. 61 c.p. e contestualmente l’abrogazione delle fattispecie di cui agli artt. 613 bis e 613 ter c.p. (cfr. E. DOLCINI, Brevi note sulla tortura nel codice penale italiano (art. 613 bis c.p.) in Sistema penale, 2024, p. 8).
- Stando a quanto affermato da D. ALIPRANDI, Se sulla tortura l’Onu bacchetta l’Italia e il Garante in Il Dubbio, 2026, questo chiarimento non pare aver comunque placato del tutto le preoccupazioni del Comitato stesso.
- Il Comitato, a questo riguardo, ha cura di ricordare la sentenza della Corte costituzionale n. 30/2025 con la quale è stata dichiarata l’incostituzionalità del limite di due ore giornaliere all’aria aperta per i sottoposti al regime di cui all’art. 41-bis.
- Difatti, questo fenomeno si verifica in carcere con una frequenza venticinque volte superiore rispetto ai dati relativi alla società dei liberi (cfr. ANTIGONE, Senza respiro. XXI Rapporto sulle condizioni di detenzione, 2025, pp. 362-263).
- S. ROSSI, Ad occhi chiusi. Il sistema delle Rems di fronte alla Corte costituzionale in BioLaw Journal – Rivista di Biodiritto n. 4/2021, p. 436.
- Giova ricordare che si registra nelle Case Circondariali un numero particolarmente elevato di eventi di autolesionismo o comunque sintomatici di una sofferenza e di un malessere all’interno della struttura, che non è invece dato riscontrare nelle stesse percentuali nelle Case di Reclusione proprio per una combinazione di fattori strutturali e organizzativi. Le prime ospitano, difatti, prevalentemente persone in attesa di giudizio o che si trovano all’inizio dell’esecuzione della pena in una situazione di forte instabilità emotiva e con difficoltà di adattamento all’ambiente circostante; questi elementi si aggiungono all’elevato turnover della popolazione detenuta e a una minore stabilità dei percorsi trattamentali, che contribuiscono ad accrescere il disagio psicologico (cfr., fra gli altri, A. ACCONCIA, Autolesionismo in carcere: incidenza e significati a partire dalle schede dell’Osservatorio di Antigone, 2025, p. 4.).
- V., in tal senso, D. BIANCHI, I reati di rivolta: una novità (potenzialmente) sovversiva, in Diritto penale e processo n. 7/2025, p. 909.
- Cfr. F. PALAZZO, Decreto sicurezza e questione carceraria, in Sistema penale, 1° maggio 2025.
- Cfr. V. SASSI, Il nuovo reato di rivolta in carcere introdotto dal d.l. sicurezza n. 48/2025 in Sistema penale n. 7-8/2025, p. 54.
